来源:检察日报
□在国有财产保护领域，保护方法、方法、方法和手段的选择和应用必须与时俱进。在我国，公益诉讼制度起步较晚，相关理论研究不够，但从我国国有财产保护的实际需要和经验，将民事公益诉讼制度引入国有财产保护公益诉讼领域，既符合公益诉讼制度固有的价值追求和理论内涵，又具有实际可行的经营空间。
党的二十大报告正在建设高水平社会主义市场经济体制社会主义市场经济体制并对改善民生和福祉作出了一系列重大安排。中共第二十届全国代表大会的报告特别强调，加强检察机关的法律监督和完善公益诉讼制度。这是一个突出的问题以人为本，突出人民立场价值取向，打造中国特色实现中国现代化的重要战略措施也是检察机关的重要战略措施公益诉讼对该领域如何更好地发挥其作用提出了更高的要求，并给予了更高的期望。
目前，国有财产保护领域只有行政公益诉讼，民事公益诉讼的作用尚未得到充分发挥和体现。学术界和实践界普遍认可的原因是，根据民事诉讼法第五十八条规定，民事公益诉讼只能对损害社会公共利益的具体行为提起，保护国有财产属于维护国家利益，国家利益不同于社会公共利益，不能提起民事公益诉讼。但笔者认为，在国有财产保护领域，保护方法、方法、方法和手段的选择和应用必须与时俱进。在我国，公益诉讼制度起步较晚，相关理论研究不够，但从我国国有财产保护的实际需要和经验，将民事公益诉讼制度引入国有财产保护公益诉讼领域，既符合公益诉讼制度固有的价值追求和理论内涵，又具有实际可行的经营空间。国有财产保护需要民事公益诉讼，立法应当根据实际发展需要进行改进。
首先，民事公益诉讼和行政公益诉讼的界限不应以社会公共利益和国家利益为基础。顾名思义，公益诉讼是一种关于保护公共利益的诉讼。公共利益是一个非常重要的法律概念，但其内涵和延伸没有法律明确规定。在中国宪法和民法典学术界对公共利益和社会公共利益有争议。一般认为，公共利益是一个高层概念，包括社会公共利益和国家利益，社会公共利益国家利益的主体是公众。现代政治学把国家和社会视为不同的主体，西方国家强调公益诉讼主要是维护社会公共利益。与此不同，中国的公益诉讼制度平等重视维护社会公共利益和国家利益。2015年，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作时明确提出，检察院应维护国家利益和社会公共利益；2017年修订行政诉讼法明确规定国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察院应当依法提起诉讼；2021年实施《人民检察院公益诉讼规则》明确指出，检察院办理公益诉讼的任务是维护国家利益和社会公共利益。上述规定明确表达了我国检察公益诉讼立法的目的和意图，但没有明确国家利益与社会公共利益的关系，也没有明确行政公益诉讼与民事公益诉讼的界限。在实践中，国家利益和社会公共利益有时难以区分，检察机关在办案时面临选择问题。例如，占用国有自然资源，可能同时损害国家利益和社会公共利益，如果检察院提起民事公益诉讼，不能作为国有财产保护案件，必须找到另一种方式，即证明生态环境破坏，作为生态环境和资源保护案件。这无疑增加了司法案件处理的成本，不利于国有财产的保护。
二是国有财产受损后，民事公益诉讼既有法律依据又有法律依据实体法依据。中国是社会主义国家，实行以公有制为主体、各种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有财产作为公有制最基本的决定性因素，具有明显的公益属性。根据宪法和民法典的规定，国有财产是国家财产，国家财产是全民财产。在中国，所有的矿产、水流、水域、城市土地、无居民岛屿都属于国家，大多数森林、山脉、草原、荒地、海滩、野生动植物、文物、铁路、公路、电力设施、电信设施等基础设施也属于国家。为了保护国有财产，《民法典》还创造了国家所有权的概念，并明确了国务院代表国家行使国有财产的所有权。国家机关和国有机构直接控制房地产和动产占有、使用和依法处置，国家企业由国务院、地方政府代表国家享有投资者权益，履行国有财产管理、监督机构应加强国有财产管理、监督，促进国有财产价值，防止国有财产损失。除了民法典保护国有财产外，许多与国有财产有关单行法都规定，侵犯国有财产的行为需要承担民事责任。森林法第七十一条违反本法规定，侵犯森林、林木、林地所有者或者使用者的合法权益的，依法承担侵权责任。草原法第六十六条至第七十条规定，所有者或者用户造成损失的，依法承担赔偿责任。公路法第八十五条违反本法有关规定，对公路造成损害的，依法承担民事责任。文物保护法第六十五条违反本法规定，造成文物损失的，依法承担民事责任。作者认为，虽然国家所有权也属于民事权利，但与集体所有权、私人所有权不同，权利主体不能随意处置国有财产，因此不同于一般财产，由于国有财产的权利主体也有一定的公共权利属性。由于国家所有权属于民事权利，当然可以提到保护国有财产民事诉讼，由于国有财产本身具有公益属性，其权利主体的权利也具有一定的公共权利属性，这种民事诉讼本质上具有一定的公益诉讼性质。
第三，国有财产保护需要行政公益诉讼和民事公益诉讼。长期以来，检察机关主要依靠刑事检察职能打击犯罪，保护国有财产。刑事诉讼法第十一条被告人的犯罪行为造成国家财产损失的，检察院可以提起公诉附带民事诉讼。从实际效果来看，上述法律手段非常有效，只能适用于刑事犯罪领域，对象只能是犯罪人员。在实践中，存在损害国有财产但不构成刑事犯罪的情况，也存在涉及刑事犯罪但占有国有财产的主体不是犯罪人员的情况。此时，上述法律手段将毫无用处。因此，为了充分保护国有财产，我国建立了国有财产保护行政公益诉讼制度，在建立后不久就发挥了重要作用。检察机关通过督促有关行政机关履行国有财产保护监督管理职责，成为保护国有财产的重要力量。检察机关督促履行职责，行政机关如何履行职责，挽回国有财产损失？通常有两种方式：一是行政机关利用行政权力通过行政手段直接追回国有财产，行政机关的身份属于行政主体；另一种方式是行政机关本身或者通过其他组织向法院提起民事诉讼，借助司法权力追回国有财产，行政机关或者其他组织属于民事主体。行政机关通过民事手段追回国有财产是否属于履行国有财产保护、监督管理职责，这是司法实践中迫切需要回答的问题，但学术关注较少。目前，国有财产损害问题仍时有发生，原因复杂，监管部门缺乏行政手段的法律依据，相关主体实际不能提起普通民事诉讼，或者可以提起普通民事诉讼但不能有效保护国有财产，此时需要民事公益诉讼。
第四，民事公益诉讼立法应当确定保护范围，明确有关主体。国有财产是一个非常重要的法律概念，但没有法律、法规或规章来定义它。国有财产有多种类型，理论上可以包括宪法和法律规定的各种国有资源国有资金、物权，债权，股权以及其他财产权益。这些国有财产受损可以提起民事公益诉讼吗？答案是否定的。笔者认为，与扩大行政公益诉讼中国有财产的保护范围不同，民事公益诉讼应当限制可保护的国有财产范围：一方面，国有财产主要由行政机关监督，检察机关可以督促行政机关依法履行职责；另一方面，由于范围太宽，民事公益诉讼的司法成本一般较高，司法手段有时难以解决行政手段容易解决的问题。谁来起诉国有财产保护民事公益诉讼立法需要解决的另一个重要问题。国有财产保护民事公益诉讼立法需要解决的另一个重要问题是谁来起诉。笔者认为，与强调检察机关在行政公益诉讼中的监督作用不同，民事公益诉讼应充分体现人民的特点由于诉讼技术性强，为了充分保护国有财产，建议立法不仅要授予检察机关民事公益诉讼权，还要充分发挥检察机关作为法律监督机关的独特作用，使其成为国有财产保护民事公益诉讼的主力军。
[作者分别是上海政法学院教授、博士生导师、上海市崇明区人民检察院检察官。本文是2022年最高人民检察院检察理论研究项目国有财产保护公益诉讼研究(项目编号GJ2022D33)阶段性成果]
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